시대별 주제 해설

칼럼 평화 조약과 다케시마 -영연방 국가들의 대응을 중심으로-

후지이 켄지(藤井 賢二)（시마네현 다케시마문제연구고문）

머리말

　‘일본국과의 평화 조약’(샌프란시스코 평화 조약, 이하 ‘평화 조약’으로 줄임)에 의해 다케시마의 일본 보유가 결정된 사실은 쓰카모토 다카시(塚本 孝) ‘논점 해설: 대일 평화 조약(샌프란시스코 평화 조약)에서의 다케시마의 취급’(본 사이트에 2021년 1월 29일 게재)에서도 분명히 알 수 있다.

　그럼에도 불구하고 한국에는 이를 부정하는 주장들이 있다. 예를 들면, 동북아역사재단이 홈페이지에 올린 ‘일본이 모르는 10가지 독도의 진실’¹ 등이 바로 그것이다. 동북아역사재단은 이 글에서 먼저 ‘샌프란시스코 강화조약 작성 과정에서 미국은 독도가 일본의 관할하에 있다는 의견을 냈다’는 일본 측 주장을 소개하면서 이에 대해 ‘일본이 독도영유권의 근거로 내세우는 ‘러스크 서한’은 연합국 전체의 의견이 아닌 미국만의 의견으로, 독도영유권을 결정하는 데에 어떠한 효력도 갖지 못한다.’고 주장하였다. 본고는 새롭게 발굴된 자료² 를 바탕으로 이 주장이 잘못된 것임을 재확인하고자 한다.

1. 1951년의 협상 경위 개요와 '러스크 서한'

　'러스크 서한'은 평화 조약이 서명되기 한 달 전인 1951년 8월에 미국 정부가 한국 정부에 보낸 공문이다. 같은 해 4월부터 5월까지 진행된 미영 실무급 협의 결과, 5월 3일자 미영 공동 초안 제2장 (영역) 제2조에 ‘일본국은 조선(제주도, 거문도 및 울릉도를 포함한다)(중략)에 대한 모든 권리, 권원 및 청구권을 포기한다.’는 문구의 이른바 조선 포기 조항이 기재되었다. 이후 같은 해 6월 14일자 개정된 미영 초안 제2장 (영역)은 ‘제2조 (a) 일본국은 조선의 독립을 승인하고 제주도, 거문도 및 울릉도를 포함한 조선에 대한 모든 권리, 권원 및 청구권을 포기한다.’는 문구로 수정되었다.

　1951년 7월 19일 한국은 미 국무장관 앞으로 보낸 서한을 통해 다케시마를 한국의 영토로 명기하는 내용 등의 수정을 요청했다. 제2조 (a)의 ‘제주도,’ 이하 문장을 ‘조선 및 제주도, 거문도, 울릉도, 독도(Dokdo) 및 파랑도를 포함한 일본에 의한 조선 병합 전에 조선의 일부였던 섬들에 대한 모든 권리, 권원 및 청구권을 1945년 8월 9일에 포기했음을 확인한다.’로 고친다는 것이었다³. 이에 대해 미국은 1951년 8월 10일에 서한(‘러스크 서한’)을 보내 다케시마를 일본 영토로 간주하는 인식을 드러내면서 한국의 수정 요구를 거부한다고 회답했다⁴. 결국 개정 미영 초안 제2조 (a)는 수정되지 않았고 평화 조약 제2조 (a)에 따라 다케시마는 일본 영토로 남았다.

2. 미영 사무 레벨 협의와 다케시마의 취급

　평화 조약 제2조 (a)의 문구가 실질적으로 정해진 것은 1951년의 미영 실무급 협의이다. 따라서 이 협의를 재검토하고자 한다.

　미영 실무급 협의에 제출된 영국 초안 제1부 '영역 조항' 제1조는 일본의 주권이 존속하는 경계선에 관한 규정이었다. 그 중 일본해에 관한 규정은 '오키 열도를 남동쪽으로 다케시마를 북서쪽으로 본다'고 되어 있으며 다케시마를 일본 주권 범위 밖에 두었다.

　한편 미국 초안에는 제2장 '주권' 제2조에 '연합국은 일본국 및 그 영수(領水)에 대한 일본 국민의 완전한 주권을 승인한다', 제3장 '영역' 제3조의 조선 포기에 관한 부분은 '일본국은 조선, 대만 및 펑후 제도에 대한 모든 권리, 권원 및 청구권을 포기한다'고 되어 있었다. 1950년 4월에 미국 국무장관 고문으로 임명된 덜레스의 주도로 작성된 평화 조약 초안은 이전에 비해 간결했다. 일본의 영토를 규정한 조문은 없었고 일본의 조선 포기를 규정한 조문에서도 일본이 포기하는 조선의 부속 도서 (島嶼) 명칭은 없었다. 그러나 같은 해 10월의 '대일 강화 7원칙'에 관한 호주의 질문에 대한 답변⁵ 에서 볼 수 있듯이 다케시마를 일본이 보유한다는 미국의 방침에는 변함이 없었다.

　1951년 5월 29일에 영국 외무부에서 개최된 네덜란드 대표와의 회동 기록⁶ 이 있다. 영국은 미영 실무급 협의에 대해 설명했는데, 협의에 제출된 미국 초안 제2조 및 3조의 처리에 대해 다음과 같이 말했다. ‘존스턴(영국 외무성 일본·태평양 부장: 후지이(藤井)의 보충 주석)은 미국 대표가 미국 초안 제2조를 삭제하는 데 동의했다고 말했다. 미국 대표가 (영국 초안 제1조보다: 후지이의 보충 주석) 미국 초안 제3조의 확대판이 좋다고 하였으므로 영국 대표는 영국 초안 제1조에 집착하지 않았다고 존스턴은 말했다’.

　네덜란드 대표와의 회동 기록을 통해, 미영 실무급 협의에서는 미국이 미국 초안 제2조를 삭제하기로 동의한 것, 미국 초안 제3조를 상세화하고 조선에 귀속되는 도서명을 명확히 하는 대가로 영국이 영국 초안 제1조의 철회에 동의한 것을 확인할 수 있다.

3. 평화 조약의 영토 조항에 대한 영국의 방침

　다음 기록도 미영 실무급 협의에서 미국 초안 제3조가 개정되어 미영 공동 초안에서 조선에 귀속되는 부속 도서가 명확해졌음을 보여준다. ‘영국은 일본과 조선 사이에 있는 도서가 명확한 표현으로 처리되는 것이 바람직하다고 말했다. 이는 미국(초안: 후지이의 보충 주석)의 제3조의 “Korea” 뒤에 “(제주도를 포함한다)”라고 삽입함으로써 가능해진다⁷’.

　‘일본과 조선 사이에 있는 도서가 명확한 표현으로 처리되는 것이 바람직하다’는 입장은 평화 조약 초안 작성 시 영국의 일관된 방침이었다. 1947년 8월부터 9월에 걸쳐 평화 조약 작성에 대한 의견 교환을 목적으로 영연방 캔버라 회의가 개최되었다. 영국 대표단이 준비한 1947년 8월 27일자 '일본과의 평화 조약: 영역·정치·일반조항'⁸ 에는 ‘(a) 일본에 근접한 수역에 있는 많은 도서들은 분명히 일본의 주권하에 남겨져야 한다. (b) 홋카이도와 사할린, 홋카이도와 쿠릴 열도, 그리고 일본 본토(Japan Proper)와 조선 사이에 있는 많은 도서들은 그 처분에 관하여 몇몇 분쟁이 예상된다’. 따라서 ‘어느 도서도 주권에 대한 분쟁이 남지 않도록 이 조항은 매우 신중한 원안 작성이 필요하다(Very careful drafting of this section will be necessary in order to ensure that no islands are left in disputed sovereignty)’는 특기 사항이 기재되었다.

　1950년 11월 20일자로 주일 영국 연락 공관(점령기의 주일 영국 대사관)이 본국 정부 외무성에 송부한 문서 ‘현재 및 장래 일본의 구 도서 영토 포기에 영향을 미치는 몇 가지 사항’이 있다. 평화 조약 작성을 덜레스가 주도하려는 움직임에 대응하여 작성되었으며 영국의 초안 작성에 영향을 준 것이었는데, 여기에서도 ‘도서의 명확한 처리’가 ‘영국 정부의 정책’ 항목에 기재되었다⁹.

　미영 실무급 협의 개시 직전인 1951년 4월 23일자 영국 외무성 작성 문서에 미국 초안을 검토한 결과가 남아 있다. 미국 초안 제2조 '연합국은 일본국 및 그 영수에 대한 일본 국민의 완전한 주권을 승인한다'에 대하여 ‘이 조항에 대해서는 일본과 가까운 어느 도서도 주권에 대한 분쟁이 남지 않도록 매우 신중한 원안 작성이 불가결하다(Very careful drafting of this section is essential in order to ensure that no islands near Japan left in disputed sovereignty)’고 하며 '현재의 형태로는 정확성이 부족하여 위의 기준을 충족하지 못한다'고 지적하고, 그러한 분쟁이 ‘소련 및 다른 아시아 공산주의 국가들에 이익을 가져다줄 것’이라고 우려했다¹⁰. 앞서 언급한 주일 영국 연락 공관 작성 문서보다 영국의 절박감이 강해졌음을 알 수 있다.

　이어서 영국 외무성은 1951년 4월 23일자 문서에서 미국 초안 제2조와 제3조를 통틀어 읽으면 제주도와 다케시마의 주권을 둘러싼 논쟁이 일어날 수 있다고 비판했다. 미국 초안에서는 이들 섬의 귀속이 분명하지 않았기 때문이다. 그리고 영국 외무성은 제주도와 울릉도에 대해서는 일본인들도 조선의 일부로 인식해 왔다고 적었다. 한편 다케시마에 대해서는 ‘다케시마가 장차 조선에 의해 영유되는 것을 저지하는 것이 바람직하다면 일본이 보유할 수도 있다’고 기재했다. 이는 다케시마를 일본 영역 밖에 둔다는 ‘영국 4월 초안’의 방침에는 이렇다 할 이유가 없었음을 보여준다.

　위에서 알 수 있듯이 영국은 '일본과 조선 사이에 있는 도서' 하나 하나의 귀속 여부보다는 도서 귀속을 둘러싼 분쟁 방지를 위해 경계를 명확히 하는 데 관심이 있었다. 미영 실무급 협의에서 그 관심이 충족되자 영국은 영국 초안 제1조의 일본 영역을 선으로 둘러싸는 방식 및 다케시마를 일본 영역 밖에 둔다는 두 가지 사항을 철회했다. 다케시마를 일본이 보유한다는 미국의 방침은 영국과 공유되면서 ‘연합국의 의사’가 된 것이다.