종합적 논점

칼럼 ‘영유권을 둘러싼 문제’에서 지도의 기능 -국제재판 상의 취급을 중심으로-

나카노 데쓰야(中野 徹也)（간사이 대학 법학부 교수）

1. ‘영유권을 둘러싼 문제’와 해결 기준

　국가 영역은 영토, 영수 및 영공으로 이루어지며 국가는 이들에 대해 주권을 행사할 수 있다. 통치할 권리와 영역을 처분할 권리 등 영역과 관련된 권리는 특히 영역 주권 또는 영유권으로 불린다.

　일본은 한국과 ‘다케시마 영유권을 둘러싼 문제’가 존재한다는 입장이다¹. 위 정의에 비추어 보면 ‘영유권을 둘러싼 문제’란, 영역 주권을 행사할 수 있는 범위에 대해 관계국 간에 견해가 일치하지 않는 것에서부터 발생하는 문제이다.

　이러한 문제에 대해 국제법은 주로 영토 권원에 관한 규칙을 갖고 대응해 왔다. 영토 권원이란 일정한 육지에 대해 영역 주권을 유효하게 행사할 수 있는 원인 또는 근거가 되는 사실을 말한다. 전통적으로 시원적 권원 또는 역사적 권원, 선점, 시효, 할양, 병합, 첨부 및 정복이 영토 권원의 양식으로 인정되어 왔다.
　그러나 전통적인 영토 권원의 양식은 ‘권원 및 권원 보유자가 대상 영역에 대해 하나의 권원을 설정하는 체계’² 이다. 다케시마 문제와 같이 복수의 국가가 동일한 영역에 대해 권원을 주장하는 경우를 상정하여 마련된 해결 기준은 아니었다³.
　또한 ‘영유권을 둘러싼 문제’는 사실 관계의 복잡성과 다양성 때문에 발생하는 경우가 많다. 예를 들어 선점이 주장될 경우 대상 지역이 무주지(無主地)였는지, 아니면 다른 나라의 영역이었는지, 나아가 어느 나라가 실효적 지배를 해 왔는지를 결정할 때 필요한 사실 관계를 인정하기는 매우 어렵다⁴.

　그래서 ‘영유권을 둘러싼 문제’가 회부된 국제재판소는 독자적인 기준을 제시하고 대처해 왔다⁵. 그 효시가 1928년의 팔마스 섬 사건으로, 단독 중재인이 제시한 ‘영역 주권의 계속적이고 평온한 행사’라는 권원이다⁶. 또한 국제사법재판소는 망키에·에크르오 사건에서 점유와 직접 관련된 증거⁷, 즉 ‘주권의 표시’와 ‘주권자로서 행동할 의사’에 상당하는 증거에 비추어 분쟁 지역의 귀속처를 판단했다⁸.

2. 지도의 기능

(1) 총론

　‘영유권을 둘러싼 문제’를 갖고 있는 국가들은 지도를 ‘영역 주권의 계속적이고 평온한 행사’, ‘주권의 표시’ 또는 ‘주권자로서 행동할 의사’를 직간접적으로 입증할 만한 증거의 하나로 규정하고 지도 수집에 주력해 왔다. 그리고 이러한 문제가 국제 재판에 회부될 경우 당사국들은 다양한 종류의 지도를 제출한다.

　하지만 국제 재판소는 ‘영역 주권의 계속적이고 평온한 행사’ 등 권원의 존재 여부를 판단하는 데 있어 지도를 관련 권원의 존재를 입증할 만한 직접적인 증거로 인정하는 데 제한적인 입장이다. 유일 영역 귀속에 관한 조약 등 공식 문서의 불가분의 일부로 지도가 첨부된 경우에만 인정하는 입장을 보여 왔다. 이러한 지도는 관련국의 의사 표시 문서 안에 포함되어 있으므로⁹ 해당 문서와 동일한 효력을 가지며 이와 일체를 이루는 것으로 생각할 수 있기 때문이다¹⁰.

　이렇게 매우 제한된 경우를 제외하면, 원칙적으로 지도만으로 또는 지도가 존재한다는 사실만으로 영토 권원이 확립되는 것은 결코 아니다. 지도는 지도 이외의 수단으로 도달한 결론을 보강하는 2차적 증거일 뿐, 그것만으로 영역의 귀속을 좌우하는 증거로 간주되지는 않는다¹¹. 나아가 2차적 증거로서의 가치도 출처, 일관성, 분쟁 당사국의 대응 및 제작 시기 등 제반 요소에 따라 달라진다.

(2) 증거로서의 가치에 영향을 미치는 여러 요소
① 출처

　국가 기관이 제작하고 출판한 공식 지도와 그에 준하는 국가 기관의 후원 하에 또는 국가 기관으로부터 공식 허가를 받아 제작되고 출판된 지도는 세심한 주의를 기울여 수집한 정보를 바탕으로 제작되었다고 볼 수 있으므로 그 증거로서의 가치는 비교적 높게 평가되어 왔다. 예를 들어 팔마스 섬 사건 판결에서는 이러한 지도가 증거로서 높은 가치를 지니고 있음을 시사했다¹². 클리퍼턴 섬 사건 판결은 ‘공적인 성격을 확인할 수 없다’는 이유로 멕시코가 제시한 지도를 중요시하지 않았다¹³.

　물론 공식 지도라 하더라도 절대적으로 신뢰할 수 있는 것은 아니며 반드시 객관적으로 정확하다고 할 수도 없다¹⁴. 특히 분쟁 발생 후에 당사국이 분쟁 지역을 대상으로 제작한 ‘공식’ 또는 그에 준하는 지도의 증거 가치는 분쟁 발생 전에 제작된 지도들에 비해 낮게 평가된다. 그런 지도에 자국에 불리한 내용을 표시하는 경우는 없기 때문이다¹⁵. 분쟁 당사국이 아닌 중립 기관이 제작한 지도에 증거로서의 가치가 인정되는 것도 같은 이유에서 비롯된다. 중립 기관은 분쟁 당사국과의 이해관계가 없기 때문에 신뢰할 만한 객관적인 정보가 게재되어 있다고 추정되기 때문이다¹⁶.

　개인이 제작한 사적 지도의 증거로서의 가치는 낮으며, 그 분야의 전문가로서 평판이 높은 경우 등 제작자의 지위에 비추어 특히 높은 신뢰성을 갖추고 있다고 여겨지는 경우를 제외하면¹⁷, 심사 대상에 포함조차 되지 않는 것도 적지 않다.

　출처 불명의 지도는 그 표시와 모순되는 법적 관련 사실이 존재할 경우 그 지도가 얼마나 많이 발행되었든, 또 일반적으로 높이 평가되고 있든 증거로서의 가치는 낮게 평가된다¹⁸.